Avant 1789, l'administration de la France était très compliquée. Au fur et a mesure du rattachement des provinces au domaine royal, les rois ont créé des circonscriptions administratives, financières et judiciaires pour encadrer la population. Quelquefois les nouvelles administrations royales se superposaient aux administrations locales sans les supprimer. Les circonscriptions de justice, celles de finances ou celles d'autres domaines administratifs n'avaient pas les mêmes limites. Pour s'en sortir les Français faisaient appel à un personnel juridique spécialisé qui en tiraient des revenus. Dans les cahiers de doléances, les Français demandaient la simplification et l'uniformisation de la carte administrative du royaume.

     Un grand nombre de membres du personnel administratif était propriétaire de son métier (il avait acheté au roi, le droit d'exercer une fonction de l'État et d'en percevoir les revenus, en grande partie prélevés directement sur la population soumise à l'action du fonctionnaire). Cette situation était intolérable pour beaucoup de Français, puisque la fortune permettait d'occuper une place dans l'État, sans tenir compte de la compétence.

     Les intendants, rouages essentiels de l'administration royale, représentants directs du roi dans les provinces étaient considérés comme des tyrans car ils intervenaient dans presque tous les domaines de la vie des Français. De plus leur action avait pour but de réduire les libertés locales face au pouvoir absolu, ce qui était en contradiction avec les particularismes et les privilèges locaux. En 1789, les Français demandent le droit de s'administrer eux-mêmes. Ils réclament également que les fonctions de l'État soient pourvues selon le mérite et la compétence et non plus selon la naissance et la fortune.

Les communes sont créées par la loi du 14 décembre 1789. Certains députés avaient proposé que les paroisses de l'Ancien Régime soient regroupées au niveau du canton; cela aurait permis aux petits villages de disposer d'un personnel administratif suffisant et compétent (rappelons qu'à l'époque dans beaucoup de villages, mis à part le curé, les gens ne savaient ni lire ni écrire et que bien souvent on n'y parlait pas le français). Les députés préférèrent transformer la paroisse en commune qui devient ainsi la plus petite unité territoriale du royaume.

La commune est administrée par un conseil général, vite appelé conseil municipal. Il est élu pour deux ans et renouvelable par moitié tous les ans. Ses électeurs sont les citoyens payant l'équivalent de dix journées de travail comme impôt direct. Le nombre de conseillers varie de 6 à 42 en fonction du nombre d'habitants. Le conseil désigne un bureau municipal (ou municipalité) de 3 à 21 officiers municipaux. Ce corps municipal siège en permanence. Il sert de tribunal de simple police. Parallèlement les électeurs élisent un maire pour deux ans et rééligible.

Le gouvernement est représenté par un procureur de la commune, lui aussi élu pour deux ans. De plus il représente les contribuables dans les affaires qui les opposent aux administrations. Il est aussi accusateur public devant le tribunal de simple police.

Le conseil municipal a des attributions étendues. Il peut acheter ou vendre des immeubles, décider d'impôts extraordinaires ou des emprunts. Il décide des dépenses locales et des travaux. Le bureau municipal gère les biens de la commune, il est chargé de la répartition et de la perception des impôts directs dus à l'État. Il peut fixer le prix de la viande et du pain (la taxation). Il peut demander le secours de la « force publique », soit l'armée soit la garde nationale et de proclamer la loi martiale en faisant déployer le drapeau rouge en tête des forces de l'ordre.